〔深入贯彻部委文件系列专稿〕
跨省食盐销售备案制度：过去、现在与未来
四川明之鉴律师事务所 杜斌律师
前言
去年年底，有一位客户紧急联系我，称其企业在某地级市开展食盐批发业务时，当地监管部门以未办理“备案”手续为由，要求企业下架全部产品，明确在完成“备案”前，不得开展任何食盐经营活动。
企业找到我时，我深感不可思议——跨省食盐销售备案制度，实际上5年前就已经被明令取消了，为什么现在还有这种情况发生？为避免更多企业遭遇类似困扰，有必要系统梳理这一制度的来龙去脉，希望能为为行业发展和企业经营提供一些参考。
一、备案制度的历史沿革
2016年4月，国务院发布《盐业体制改革方案》（国发〔2016〕25号），宣告我国盐业体制改革正式启动。方案明确取消食盐产销区域限制，允许食盐定点生产企业进入食盐销售流通领域，同时放开省级食盐定点批发企业跨省经营限制，彻底打破了长期以来盐业区域垄断的格局，为后续行业发展划定了改革方向。
为确保改革平稳过渡，避免对行业秩序造成过大冲击，工信部、国家发改委于2016年联合发布《关于做好改革过渡期间食盐定点生产企业进入食盐流通销售领域和食盐批发企业开展跨区经营有关工作的通知》（工信厅联消费函〔2016〕585号）。根据文件要求，跨省经营企业需向销售地省级盐业主管部门主动告知8项基本信息。简单来说，企业跨省开展食盐经营，需提前向销售地省级盐业主管部门履行告知义务，“打个招呼”，方便监管部门掌握基本经营动态。
（二）制度异化与中央纠偏
但在实践过程中，部分地方却将原本属“事后告知”性质的“备案”制度，异化为变相的事前审批制度，通过增设申报材料、拖延办理时限等方式，为跨省食盐经营设置层层壁垒。相信不少盐企在当时都曾遭遇过类似的情况，因未办理地方所谓的“备案”，合法经营的食盐被查扣，经营活动被迫中断。
针对地方备案异化、跨省经营受阻的突出问题，2017年国家发展改革委办公厅、工业和信息化部办公厅发布了《关于进一步落实盐业体制改革有关工作的通知》（发改办经体〔2017〕604号），明确强调“省级及省级以下盐业主管机构不得将食盐跨区经营信息告知作为行政审批事项，不得新增告知事项，不得扩大告知范围，不得增加告知频率”。
同年，国务院发布了《食盐专营办法》（国务院令第696号），其第十四条明确规定：“食盐定点批发企业在国家规定的范围内销售食盐，任何单位或者个人不得阻止或者限制”，从法律层面为跨省食盐经营扫清了障碍，强化了企业合法经营的保障。
（三）备案制度的取消
2019年12月25日，工信部、国家发展改革委、国家卫生健康委联合发布《关于进一步加强食盐专营管理有关工作的通知》（工信厅联消费〔2019〕92号），正式明确取消食盐跨省经营备案要求，将其调整为季度销售信息告知制度。根据该文件规定，企业无需再进行事前备案，仅需在每季度结束后15日内，向销售地省级监管部门报送食盐销售情况即可。值得注意的是，该文件同时废止了此前发布的工信厅联消费函〔2016〕585号文件，彻底终结了过渡性备案相关要求。
为持续巩固盐业改革成果，落实国家破除地方保护、建设全国统一大市场的要求，各地纷纷出台配套政策细化相关规定，例如2022年6月，宁夏回族自治区工业和信息化厅等三部门联合发文，明确规定，各市、县（区）相关部门不得通过擅自设立审批、要求备案等方式，设置任何障碍限制具有食盐定点批发许可资质的企业开展跨省经营。
（一 ）许可与备案的区别。
要搞懂“备案制度为何不得恢复”，首先要搞清楚两个法律概念——行政许可和备案。这两者看似都是和监管相关的程序，但本质天差地别。通俗点讲，一个“必须先拿到通行证才能上路”，一个是“上路后打个招呼就行”。
先说行政许可，它的核心是“事前审批、无许可即违法”。也就是说，要开展某类特定活动，必须先向监管部门提交申请，经过严格审核拿到明确的许可文件后，才能合法开展经营；若未取得许可，擅自开展相关活动，就是违法行为，轻则被责令停业、罚款，重则可能承担法律责任。行政许可的本质是“设门槛、控准入”，主要覆盖涉及公共安全、人身健康、公共利益的行业，核心是防范无序经营带来的各类风险。
结合我们食盐行业的例子，最典型的就是《食盐定点批发企业证书》。任何企业要开展食盐批发活动，都必须先向省级盐业主管部门申请这个证书，经过监管部门严格审核通过后，才能开展。如果没有这个证书，哪怕你有充足的货源、正规的渠道，擅自批发食盐，就是违法行为，监管部门有权查扣货物、没收违法所得，甚至吊销相关经营资格。
再看备案，它的核心是“事后告知、不创设权利”，和行政许可的“设门槛、控准入”完全不同。备案的本质是“主动告知监管部门”，也就是说，你已经具备了合法的经营资格（拿到了对应的行政许可），在开展某类活动前或活动后，向监管部门报备相关信息，让监管部门掌握你的经营动态，方便后续开展监管工作。但备案本身不会给你新的经营权利，也不会成为你开展经营的前提条件——哪怕你没有按时备案（只要不违反其他规定），你的合法经营权利也不会被剥夺，通常仅需补做备案即可，不会被认定为违法经营。
生活中常见的备案例子也很多，比如租房，租客和房东签完租赁合同后，到街道办或社区进行“房屋租赁备案”，这个备案不是说“不备案租赁合同就无效”。哪怕不备案，租客和房东的租赁关系依然受法律保护，备案只是为了让监管部门掌握辖区内的房屋租赁情况，方便后续的人口管理、治安管控。再比如，个体工商户变更经营地址后，向市场监管部门报备相关信息，这也是备案。核心是“告知变更情况”，而非“必须备案才能变更地址”。
简单总结一下，行政许可是“事前把关、没证不行”，是经营的“前提条件”；备案是“事后告知、备不备案不影响合法经营”，是监管的“辅助手段”。
地方监管部门若要求企业必须先备案才能跨省售盐，本质是将原本的告知性备案，异化为事前行政许可，这直接违反了《行政许可法》关于行政许可设定与实施的法定要求，属于违法增设许可条件。
从法律效力层面看，这一做法还违背了上位法优于下位法的基本原则。《食盐专营办法》（国务院令第 696 号）第十四条明确规定：“食盐定点批发企业在国家规定的范围内销售食盐，任何单位或者个人不得阻止或者限制。” 地方以“未备案”为由限制、禁止企业跨省经营，其执法行为与上位法直接冲突，不具有合法性。
更进一步说，强制备案也完全背离了盐业体制改革的核心方向。本轮盐改的重要目标之一，就是推动监管模式从事前审批转向事中事后监管。目前我国已建立食盐电子追溯系统、企业信用监管体系等现代化监管手段，可实现对食盐生产、流通、销售的全链条有效监管，完全不必再以 “备案” 为名设置经营门槛。
遗憾的是，尽管国家在法律层面、政策层面、监管模式上均已明确取消备案、严禁区域壁垒，部分地方仍以各种形式变相设卡，这也成为当前食盐跨省经营中最突出的现实冲突。
三、企业如何应对不合理要求？
面对地方监管部门的不合理要求，企业并非无计可施，掌握正确的应对方法，才能依法维护自身合法经营权益。
（一）要严格履行法定义务，确保底线思维。
企业要确保持有有效的《食盐定点批发企业证书》（必备行政许可），按要求完成季度销售信息告知，保障食盐质量符合销售地标准，为依法抗辩奠定基础。
（二）明确引用国家政策，依法抗辩。
面对备案不准经营、额外提交材料等不合理要求，企业可直接引用《盐业体制改革方案》《食盐专营办法》等核心文件，明确区分行政许可与备案的差异，告知对方备案已取消且不可变相作为许可门槛，依法拒绝不合理要求。
（三）要敢于维权，通过法律手段维护自身的合法权益。
法律是企业合法经营的坚强后盾，当自身合法经营权益受到侵害时，要勇敢运用行政复议、行政诉讼等法律手段，主动维护自身权益——这不仅能为企业挽回损失，更能倒逼地方监管部门依法履职，打破区域壁垒，推动整个盐业行业形成公平有序的经营环境，让盐业改革的政策红利真正落地生根。
食盐跨省经营备案制度已彻底成为历史，取消是我国盐业市场化改革不断深化的必然结果，更是释放市场活力、优化营商环境的重要举措。对于企业而言，应坚守“合规经营+依法维权”的双重原则，既要严格履行法定责任，也要敢于对地方不合理限制说“不”；对于地方监管部门而言，需摒弃传统“审批依赖”思维，彻底摒弃地方保护主义，转向信用监管、电子追溯等现代化治理手段，依法履行监管职责。唯有如此，方能真正实现《盐业体制改革方案》所倡导的改革目标，推动我国盐业行业高质量发展。
免责声明：本文仅代表个人观点，不构成正式法律意见或法律建议。具体经营操作、维权事宜，请结合实际情况咨询专业律师，确保合规稳妥。
壹佰提示：
部委文件指深化盐业体制改革的多部门履行职责的联合行文，是贯彻盐业体制改革方案、食品安全法、食盐专营办法、食盐加碘消除碘缺乏危害管理办法（修订中，今年1月已完成卫健系统内征求意见），和食盐定点企业规范条件和管理办法、食盐质量安全监督管理办法、国家食盐储备管理办法（纳入规章制定计划起草中），以及地方性盐业法规、规章的基本具体应用解释，实施时由于发布时间、联合行文发布机关不同且不易请示再解释，基层主管部门和定点企业落实时需要按照从新、相关性原则适用，并结合个案中本部门主管职责、本企业权利义务融会贯通，解疑时切忌断章取义。为此有必要温故而知新且知己知彼，本栏目今年将陆续发表深入贯彻部委文件系列专稿，提供大家更多管理和经营的合规性借鉴参考。
部委联合行文包括三方面，一是已经废止的国家发展改革委、工信部发改电〔2016〕488号《通知》、工信部办公厅、国家发展改革委办公厅工信厅联消费函〔2016〕585号《通知》、工信部办公厅、国家发展改革委办公厅工信厅联消费〔2016〕211号《通知》、国家发展改革委办公厅、工信部办公厅发改办经体〔2017〕604号《通知》，二是正在执行的工信部办公厅、国家发展改革委办公厅、国家卫生健康委办公厅工信厅联消费〔2019〕92号《通知》、国家发展改革委办公厅、工信部办公厅、国家卫生健康委办公厅、国家市场监管总局办公厅发改办体改〔2021〕783号《通知》，三是涉及碘盐管理的国家发展改革委办公厅、工信部办公厅、国家卫生健康委办公厅、国家市场监管总局办公厅发改办经体〔2018〕802号《通知》、卫生部办公厅、工信部办公厅卫办疾控发〔2009〕168号《通知》。
本文作者杜斌律师曾参与明之鉴律所承担的四川省盐业管理条例修改服务项目工作。近年来担任多家食盐定点生产企业、定点批发企业法律顾问，多次接受经信部门执法培训、盐业服务资讯平台举办论坛的邀请作有关专题授课、演讲。提供盐业法律服务主要业绩有：
代理四川久大制盐有限责任公司与某省市场监督管理局行政处罚案，经国家市场监督管理总局复议，撤销行政处罚。涉及标的39.6万。
代理某超市诉陕西省山阳县盐务管理局行政处罚案，法院判决撤销行政处罚。
代理四川久大制盐有限责任公司湖南分公司与张家界市市场监督管理局行政处罚案，经湖南省市场监督管理局复议，撤销行政处罚。涉及标的约104万。
代理久大（应城）盐矿有限责任公司大连分公司与东港市市场监督管理局行政处罚案，经丹东市市场监督管理局复议，撤销行政处罚。涉及标的约104万元。
代理四川久大蓬莱盐化有限公司与遵义市汇川区综合行政执法局行政处罚案，经公开听证，该局决定不予行政处罚。涉及标的约107万元。
代理山西省某四家盐业公司诉某省市场监督管理局行政处罚案，最终帮助盐业公司挽回了损失，各方和解。涉及扣押食盐约80吨。
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